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La dualisation de l’enseignement à Bruxelles

Par Daniel FASTENAKEL

 

De quoi parle-t-on lorsqu’on évoque la dualisation scolaire ?
Je vous propose de nous accorder à dire qu’il s’agit de la conjonction de multiples facteurs de ségrégation et de hiérarchisation qui conduisent à séparer les établissements scolaires (et les publics qui les fréquentent) en deux catégories distinctes et à éliminer les situations mixtes.

Quels sont les facteurs qui induisent cette situation ?
Tout d’abord, le quasi marché qui caractérise notre système scolaire. Le financement des établissements scolaires étant proportionnel au nombre d’élèves qui s’y inscrivent, les écoles vont tenter de rencontrer au mieux les attentes des parents, en ciblant le public qu’ils souhaitent privilégier. Et les attentes des parents sont surtout marquées par leur origine sociale et culturelle
Or la région bruxelloise est caractérisée par de fortes inégalités sociales. Au niveau des revenus, et sans nous attarder sur cet aspect qui fait l’objet d’autres contributions à ce numéro du Chou de Bruxelles, un tiers de la population bruxelloise vit sous le seuil de pauvreté. Cette ségrégation sociale se double d’une ségrégation territoriale : les populations les plus fragiles socialement se concentrent dans les quartiers formant le « croissant pauvre » qui regroupe une partie du pentagone, l’Est d’ Anderlecht et de Molenbeek, l’ouest de Schaerbeek, Saint-Josse et le bas de Saint Gilles et de Forest. C’est aussi dans ces quartiers que trouvent à se loger les travailleurs migrants et leur famille D’une certaine manière, on peut donc également parler de ségrégation ethnique. La demande scolaire provient donc d’un public fortement segmenté à la fois au niveau social, culturel et territorial.
Autre facteur déterminant de la dualisation scolaire : la hiérarchisation des filières. L’enseignement général est le plus valorisé au détriment des filières techniques et professionnelles. L’enseignement général constitue en effet la voie la plus directe vers l’enseignement supérieur. Les parents issus de milieux socialement et culturellement favorisés par souci de reproduction sociale, et les milieux populaires par souci d’émancipation sociale, vont tous deux privilégier cette forme d’enseignement.
Le facteur suivant à mettre en évidence, c’est l’orientation par l’échec. En fonction de leurs résultats scolaires, à commencer par la réussite du CEB, les élèves vont voir leurs possibilité d’orientation se maintenir ou, au contraire, se restreindre. Nous y reviendrons plus loin.
L’ensemble de ces facteurs cumulés explique la forme qu’a prise la dualisation scolaire à Bruxelles, forme qui concerne exclusivement l’enseignement secondaire : d’une part des établissements d’enseignement général le plus souvent situés dans des quartiers à population aisée, renommés et recherchés accueillant les élèves les plus « compétitifs » et d’autre part des écoles techniques et professionnelles accueillant des élèves qui, pour la plupart, se retrouvent là suite à une série d’échecs, quand ce n’est pas suite à une exclusion d’une école du premier type. Entre les deux, très peu, voire pas d’établissements, en conséquence du mécanisme de quasi marché évoqué plus haut.

Quelles mesures pour combattre ce phénomène ?
Les différents responsables de l’enseignement qui se sont succédé n’ont pas manqué de prendre des mesures visant à combattre cette dualisation. Des mesures d’une première catégorie, prises dès la fin des années 80 peuvent être qualifiées de compensatoires. La première mesure, pilotée par Françoise Dupuis de 1989 à 1999, c’est l’instauration de Zones d’Education Prioritaire (ZEP), à l’instar de ce qui existait chez nos voisins français. Il s’agit d’une approche territoriale, qui vise non seulement à renforcer les moyens des écoles situées dans les zones fragilisées, mais également à nouer des partenariats avec les acteurs para- et péri-scolaire pour lutter plus globalement contre les inégalités socioculturelles. Ces dispositifs sont restés expérimentaux et, malgré des évaluations externes encourageantes, ont été abandonnées au profit des Discriminations positives (D+), puis dix ans plus tard par l’encadrement différencié, moins stigmatisant pour les établissements bénéficiaires. Il s’agit ici d’octroyer des moyens humains et financiers complémentaires aux établissements qui accueillent des publics provenant de quartier «à indice socio-économique faible». On comprendra aisément que ces mesures contribuent à réduire les inégalités entre établissements sans s’attaquer aux causes des problèmes. Seconde catégorie de mesures : celles qui peuvent être qualifiée de régulatrices. Nous évoquons bien entendu ici le fameux « décret inscription », initié par Marie Aréna, transformé, suite à la formation de files devant les établissements « renommés » en « décret mixité sociale » par Christian Dupont avant d’être peaufiné par Marie-Dominique Simonet, Joëlle Milquet et Marie-Martine Schyns. Une réelle avancée de notre point de vue, mais qui est loin d’avoir résolu les problèmes de dualisation. Une dernière catégorie de mesures, ce sont celles qui visent à une orientation positive. Il s’agit ici des différentes réformes du premier degré du secondaire, à commencer, dès, 2006, par l’instauration d’un premier degré différencié. Ici encore, les premières mesures prises ne s’attaquent pas directement au mécanisme d’orientation par l’échec, mais vise plutôt à en atténuer les effets. Il s’agit d’instaurer des parcours différenciés qui permettent, même en cas d’échec au CEB ou en première année, de poursuivre un cursus dans l’enseignement général. En 2014, le système a été revu en assurant la réussite en première commune des élèves qui s’y sont inscrits en ayant réussi le CEB. Le système est très complexe et ne peut être détaillé ici. On doute cependant fortement qu’il atteigne son objectif ambitieux d’assurer à tous les élèves la maîtrise des savoirs de base et de permettre une orientation positive !

Et demain ?
Le pacte d’excellence nous annonce la mise en place d’un véritable tronc commun de 6 à 15 ans qui devrait permettre aux jeunes de découvrir les activités qui leur conviennent et opérer des choix positifs. C’est bien évidemment dans cette direction qu’il faut aller, en articulation avec les mesures régulatrices. Mais les obstacles matériels, les réticences des acteurs et les antagonismes politiques sont tels qu’on peut craindre que la fin de la dualisation scolaire ne soit pas assurée dans un avenir immédiat !




« Bruxelles, entre mondialisation et dualisation sociale »

Par Christian Vandermotten,
Professeur ordinaire émérite, ULB
Président de la Société Royale Belge de Géographie

Il y a longtemps maintenant que Bruxelles n’est plus une grande ville industrielle. La désindustrialisation de la capitale, entamée durant les années 1960, n’est aujourd’hui pas loin d’être totale : moins de 3 % des actif.ve.s travaillent encore dans l’industrie manufacturière ; encore, s’agit-il pour 62 % d’entre eux d’employé.e.s, occupé.e.s pour beaucoup dans des sièges sociaux. Seuls 7 % des ouvrier/ère.s occupé.e.s à Bruxelles travaillent dans des activités manufacturières ; les autres sont actif.ve.s dans des activités de services privés ou publics (les garages, l’eau, le gaz, l’électricité et la gestion des déchets), la construction et, en majorité, le tertiaire. La seule grande cheminée qui fume encore dans le ciel bruxellois est celle de l’incinérateur des ordures de Neder-over-Hembeek. Bruxelles est devenue une grande ville du tertiaire, en particulier du tertiaire international, avec une forte intégration dans les réseaux mondiaux, à l’interface entre la décision économique finale, qui échappe largement à la Belgique, et la sphère politique européenne. La structure économique de Bruxelles s’apparente à celle de Washington. Parmi les salarié.e.s bruxellois.e.s et en tenant compte des fonctionnaires internationaux, 32 % travaillent dans l’administration et l’enseignement, 9 % dans la finance, les assurances, l’immobilier et 13 % dans le commerce et la logistique. Cette tertiarisation massive (8,6 % seulement du PIB bruxellois provient encore de l’industrie, au sens large, et de la construction) se rencontre aussi dans les autres grandes métropoles européennes (et mondiales), mais elle est particulièrement forte à Bruxelles, presque au niveau des plus grandes villes globales comme Londres (8,3 %) et Paris (5,6 %).

Pendant le même temps, la population bruxelloise s’est très largement renouvelée. La baisse de la population d’environ 127 000 personnes entre la fin des années 1960 et le milieu des années 1990 a été de pair avec l’effondrement de la classe ouvrière historique, qui était bien encadrée par les réseaux du monde du travail dans les plus grandes entreprises, et un départ massif des classes moyennes vers une périphérie non intégrée dans l’espace politique bruxellois. La forte croissance de la population à partir du milieu des années 1990 (de 948 000 en 1996 à 1 205 000 en 2018) ne correspond pas à un arrêt de l’émigration de ces classes moyennes, mais à une immigration massive depuis l’étranger, du fait à la fois de l’arrivée d’une population européenne aisée et d’une immigration de populations pauvres extra- européennes (ou intra-, en provenance d’Europe centrale et orientale). Cette immigration rajeunit fortement la population bruxelloise, ce qui a à son tour un impact sur la natalité, maintenant de loin la plus forte du pays (15,0 pour mille, pour une moyenne nationale de 10,8), d’autant que la fécondité bruxelloise est plus forte (1,82 enfants par femme au lieu de 1,68 en valeur nationale en 2016, du fait d’une proportion plus élevée de mères d’origine étrangère). Ce rajeunissement impacte aussi la mortalité (7,6 pour mille à Bruxelles pour une valeur nationale de 9,5).

L’addition de ces évolutions économiques et démographiques est à la base, en conjugaison avec l’exclusion de la périphérie métropolitaine du cadre régional, des principales problématiques bruxelloises.

Le départ des classes moyennes, ainsi que l’arrivée simultanée d’immigrés pauvres et aisés, les premiers générant des ménages de taille supérieure à la moyenne bruxelloise, les seconds souvent isolés, entraînent en bilan une paupérisation relative de la population bruxelloise, tant par rapport à la moyenne nationale que par rapport à la périphérie. En 1967, le revenu moyen des Bruxellois était de 49 % supérieur à la moyenne belge (de 13 % en périphérie) ; en 1995, le revenu des Bruxellois est passé à 7 % sous la moyenne belge et en 2015 à 22 % ! En périphérie, on est à 19 % au-dessus de la moyenne belge en 1995 et à 15 % en 2015. Ces mouvements ajoutent aussi leurs effets aux dérégulations néo-libérales pour accroître les inégalités sociales à l’intérieur de la Région (encore ces disparités sont-elles sous-estimées par le fait que les fonctionnaires internationaux échappent à l’impôt belge – et que les revenus sur le capital, moins imposés et plus aisément dissimulés, sont proportionnellement plus importants chez les personnes les plus aisées) : la tension entre les revenus des 20% les plus riches et des 20% les plus pauvres de la population (imposable) bruxelloise était de 1 à 16,0 en 2015 contre 1 à 12,8 en 2005, alors que cette tension est restée contenue entre 11,6 et 11,8 en moyenne belge. Cela se traduit aussi dans l’évolution des disparités de revenu moyen entre les communes bruxelloises : l’écart entre le revenu moyen des habitants des 4 communes bruxelloises les plus riches et celui des 4 communes les plus pauvres était de 1,77 en 2015 au lieu de 1,68 en 1991 et en 2005.

Les navetteurs provenant du reste du territoire national représentent un peu moins de la moitié de la main-d’œuvre occupée à Bruxelles. Ils n’y paient donc pas d’impôts mais en utilisent quotidiennement les infrastructures, financées pour l’essentiel par les ressources insuffisantes de la Région, du fait de sa base fiscale limitée, malgré quelques transferts issus du niveau fédéral (Beliris) ou ceux des Communautés (entre autres pour l’enseignement, mais on sait les difficultés financières de la Communauté Wallonie-Bruxelles). Dans le même temps, les besoins sont criants en matière par exemple de mobilité et d’éducation, deux domaines où Bruxelles est aussi une fournisseuse nette de services au reste du pays.

Les évolutions économiques et socio-démographiques expliquent aussi le niveau structurellement élevé du chômage bruxellois (15 % de la population active de 15 à 64 ans en 2017, pour une moyenne belge de 7,1 %), en particulier celui des jeunes (33,2 % des actifs de 15 à 24 ans, contre 19,3 % pour l’ensemble de la Belgique). Ceci ne vaut que pour la Région elle-même, alors qu’en revanche les taux de chômage sont bien plus faibles dans la périphérie métropolitaine. Ce chômage élevé s’explique à la fois par le versant de l’offre et par celui de la demande.

Au niveau de l’offre, Bruxelles fournit un très grand nombre d’emplois, mais il s’agit pour une grande part d’emplois fortement qualifiés. En outre la croissance économique bruxelloise est moins forte et moins génératrice d’emplois que dans le reste de la Belgique et que dans la périphérie métropolitaine : seules s’implantent préférentiellement dans la capitale les fonctions de forte qualification, avec de hauts niveaux de productivité, qui ont un besoin impératif de s’installer dans des localisations très centrales, au cœur des réseaux de relations qui les nourrissent – et qui sont prêtes pour cela à supporter les charges élevées de l’immobilier de bureau et des encombrements quotidiens.

À l’opposé, la demande de travail bruxelloise est gonflée par une croissance démographique dynamique, avec une population plus jeune qu’ailleurs et un pourcentage élevé de personnes peu qualifiées, issues de milieux peu favorisés d’origine étrangère, qui ne répondent pas aux exigences de postes de travail très qualifiés du secteur tertiaire. Il en résulte évidemment un chômage considérable, dont la géographie reproduit celle de la dichotomie des revenus entre les communes orientales et occidentales de la capitale, en particulier le « croissant pauvre » qui entoure le pentagone historique du nord au sud, par l’ouest. Ce niveau de chômage est accentué encore par des inégalités d’accès à l’emploi, à diplôme égal, entre travailleurs d’origine belge ou immigrée. Ces constats rendent impératifs un investissement résolu dans l’amélioration de l’enseignement à Bruxelles – et pas seulement dans la formation technique qui ne produit souvent qu’un effet d’aubaine profitant aux employeurs, même s’il est vrai que les plus qualifiés ont plus de chances de décrocher un emploi. Ils exigent aussi de porter une attention aux secteurs d’activité employant beaucoup de Bruxellois peu qualifiés, y compris dans les services publics, mis à mal par les politiques de restriction budgétaire : santé, mobilité, horeca, services d’aide aux personnes et d’encadrement social en tous genres.

Une autre conséquence de l’internationalisation de la ville et de la mutation du modèle économique bruxellois est la hausse du prix du logement, qui s’accélère à partir de 2004 par rapport aux niveaux belges et de la périphérie, ce qui contribue évidemment à son tour à chasser de la ville les classes moyennes (et aussi depuis quelques années les populations d’origine immigrée en voie d’ascension sociale), soit à nouveau à freiner la croissance de la base fiscale de la capitale. Les promoteurs tendent même aujourd’hui à préférer le logement (aisé) au bureau, dont les stocks sont suffisants, voire développent la conversion d’anciens bureaux en logements. Cela se produit alors même que le stock de logements sociaux est extrêmement réduit, de l’ordre de 8 % du stock de logements bruxellois, avec des listes d’attente sur lesquelles le nombre de demandeurs est plus élevé que celui des personnes bénéficiant aujourd’hui d’un tel logement ! La Région marque pourtant peu d’enthousiasme à créer de nouveaux logements sociaux, préférant, en avançant l’argument fallacieux de la promotion de la « mixité »,  favoriser l’aide au logement dit moyen, mais en fait d’un coût exagéré pour les populations les plus démunies. Elle espère grâce à cela fixer quelque peu les classes moyennes, pour renforcer ainsi sa base fiscale et réduire d’autant les coûts sociaux.

Les réactions politiques aux mutations présentes, qui accentuent les dualisations sociales dans la ville, restent d’ampleur très limitée.

Dans la seconde moitié des années 1960, les atteintes à la ville, nées alors de la conjonction des actions des promoteurs immobiliers de bureaux, des grands travaux en faveur du tout à l’automobile et des conceptions fonctionnalistes des pouvoirs publics, avaient donné lieu à des réactions fortes. Des alliances s’étaient nouées entre les classes populaires de souche encore fortement organisées, soit au niveau syndical, soit sur le terrain local – pensons à l’action de l’abbé Vanderbiest – , des fractions de gauche alternatives (le parti communiste, la gauche chrétienne, etc.) et des comités d’habitants dominés par les classes moyennes, avec certains relais politiques comme au sein du FDF (par exemple l’échevin d’agglomération Serge Moureaux). Cette alliance était parvenue à imposer le plan de secteur de 1979, comportant l’arrêt de toute nouvelle construction de voies rapides urbaines et l’introduction de la notion de mixité, qui signifiait alors la volonté – qui apparaît a posteriori avoir sans doute été illusoire et passéiste – de maintenir l’activité industrielle, ou à tout le moins artisanale – au cœur du tissu urbain. Bruxelles était alors citée en exemple comme la ville aux cent comités de quartier, avec lesquels le pouvoir politique devait compter.

Il n’en est plus de même aujourd’hui. Les autorités régionales se sont converties à la mondialisation néo-libérale, à la promotion de « pôles de développement » de niveau international, aux rénovations de prestige. Les actions au niveau des quartiers sont devenues plus des prétextes à une gentrification assumée qu’elles ne sont centrées sur le développement social local. La notion de « mixité » reste mise en valeur, mais elle a changé de sens : elle signifie aujourd’hui développer des îlots résidentiels de luxe, ou à tout le moins implanter des classes moyennes aisées, dans les quartiers pauvres. En témoignent les opérations le long du canal. En termes esthétiques ou environnementaux, ces opérations peuvent certes apporter des résultats spectaculaires, mais cela se fait sans égard aux impacts sociaux et aux conséquences de ces politiques sur les prix immobiliers. En réaction, les alliances politiques du passé n’existent plus : les classes populaires traditionnelles ont progressivement disparu et ce qu’il en reste développe peu de solidarités avec les populations d’origine immigrée, sans attaches urbaines profondes, moins intégrées au niveau politique et syndical ; les classes moyennes urbaines historiques, affaiblies par l’exode vers la périphérie d’une large partie d’entre elles, se retrouvent dans les objectifs de la Région : ceux-ci valorisent leur patrimoine immobilier et « améliorent » leur cadre de vie ; les jeunes intellectuels et les populations aisées internationales, parmi lesquels les isolés sont nombreux, aiment une ville plus « branchée », plus culturelle, plus festive.

La question de la construction de nouvelles alliances, de la clarification de nouveaux objectifs progressistes, se pose avec acuité, si l’on ne veut pas évoluer vers une ville en tensions sociales accrues, ou alors qui aura expulsé ses pauvres vers l’extérieur, comme l’a fait Paris avec ses cités-ghettos reportées en périphérie.

Pour en savoir plus, en livre de poche : Christian Vandermotten, Bruxelles une lecture de la ville, ULBire, Editions de l’Université de Bruxelles, 233 p., 9 €




Pacte d’excellence : l’École en chantier jusqu’en 2030

Né d’une réflexion débutée en janvier 2015 pour un texte final présenté en mars 2017, le « Pacte pour un enseignement d’excellence » aura besoin d’au moins deux législatures pour sa mise en œuvre. Cet ambitieux projet de réforme tire sa légitimité du long travail de concertation réalisé par les acteurs sociaux de l’École. Entre une « amélioration des performances de notre système éducatif » et la « réduction des inégalités », les géniteurs du Pacte espèrent concrètement réduire le taux d’échec et le décrochage scolaire de 50 % d’ici 2030. Mais de nombreuses questions restent pendantes et des enjeux majeurs se profilent.

Une somme de plus de 300 pages d’un texte serré, présentant et détaillant assez rigoureusement un nombre considérable d’orientations et de recommandations concrètes, articulées autour de cinq axes stratégiques d’actions, et accompagnées des modalités de leur priorisation et de leur budgétisation : voilà ce à quoi ressemble formellement la version finale du « Pacte pour un enseignement d’excellence » rendu public le 7 mars 2017, après d’ultimes ajustements entre négociateurs.

Ce document 1 est en l’occurrence un avis, patiemment élaboré et négocié entre les principaux acteurs représentatifs du monde de l’enseignement (rassemblés au sein d’un dénommé « Groupe central » 2), et soumis en tant que tel au Gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles (FWB) qui l’a adopté dans la foulée. Cet avis repose sur une vaste entreprise de réflexion collective et participative inaugurée deux ans plus tôt (en janvier 2015) par la ministre de l’Enseignement obligatoire de l’époque (Joëlle Milquet – CDH), conformément aux prescrits de l’accord de politique communautaire de 2014.

Cet accord politique 3 se prononçait en effet pour l’élaboration, dès l’entame de la législature, d’un « Pacte pour un enseignement d’excellence ». Il se donnait aussi comme objectif prioritaire « l’amélioration des performances de notre système éducatif et la réduction des inégalités qui influencent la réussite des élèves. » C’est précisément à cet impérieux objectif que le contenu du Pacte entend répondre, en présentant et détaillant les lignes de force de ce qui peut sans doute être considéré comme le plus important projet de réforme du système scolaire depuis l’instauration de l’enseignement rénové, au début des années 70. Traduit en Plan d’action, les différentes mesures préconisées par le Pacte vont désormais être transposées en textes légaux (certaines l’ont d’ores et déjà été) pour s’imposer progressivement, sur les quinze prochaines années, à l’ensemble du système scolaire en vue de le rendre à la fois plus équitable et plus efficace.

Trois enjeux majeurs

Au vrai, au moins trois enjeux majeurs traversent ce « Pacte pour un enseignement d’excellence ».

Le premier enjeu relève de la politique scolaire proprement dite. « Il est impératif de faire évoluer l’École », est-il précisé dès l’introduction du document. Le constat est en effet indéniable (et les conclusions des études comparatives internationales nous le rappellent d’ailleurs brutalement à intervalles réguliers) : en matière d’inégalités scolaires liées à l’origine sociale, notre enseignement obligatoire est l’un des plus inégalitaires qui soit, générant systématiquement de la sélection, de la ségrégation et de l’exclusion. Cette situation n’est ni socialement ni démocratiquement acceptable et appelle désormais urgemment des réformes à la hauteur de l’enjeu. Il s’agit là d’une des convictions fortes exprimées (en termes certes très feutrés) par l’ensemble des concepteurs du Pacte : « Notre système scolaire produit des résultats insatisfaisants tant en termes d’efficacité que d’équité. (…) Il est temps de dépasser les constats répétés, parfois depuis de nombreuses années, sur le fait que l’école ne donne plus à chaque enfant ou adolescent le bagage nécessaire pour lui permettre de s’engager activement dans la vie. » C’est donc bien et d’abord sur sa capacité à répondre efficacement à ce lourd déficit d’équité et d’efficacité scolaire que le Pacte joue sa crédibilité et qu’il devra, à terme, être évalué.

Le deuxième enjeu relève de la « gouvernance » du système scolaire. On l’a dit, le Pacte résulte d’un travail de concertation et de négociation entre les « partenaires sociaux » de l’École (réseaux, syndicats, parents). Par principe davantage préservé des aléas propres aux compromis et aux alliances politiques, cet accord est a priori assuré d’une plus grande stabilité dans le temps (nécessaire à sa mise en œuvre sur deux législatures au moins) ainsi que d’un surcroît de légitimité du fait que ce sont les « acteurs de terrain » (ou du moins leurs représentants) qui ont élaboré ce projet de réforme. Ceux-ci sont ainsi censés être les plus qualifiés pour cerner la complexité des problèmes et les pistes de solutions. Et c’est bien là l’un des paris du Pacte : forcer un compromis sur une réforme de long terme du système éducatif basé sur la concertation sociale et l’implication active des « partenaires sociaux » de l’École, afin de lui assurer un maximum de pérennité et de légitimité. En ce sens, la survie du Pacte dépendra du respect que lui portera la coalition actuellement en place, et celles qui lui succéderont, dans sa mise en œuvre intégrale. Plus globalement, c’est l’importance et le rôle de la concertation sociale au sein de la « gouvernance » du secteur de l’enseignement, et plus généralement au sein de la FWB, qui est ainsi éprouvé.

Le troisième enjeu est de nature plus institutionnelle. La FWB est, on le sait, une institution dont l’utilité politique est régulièrement remise en question. Son manque d’efficacité, son incapacité supposée à se réformer, ses récurrents problèmes budgétaires liés à son impuissance fiscale amènent certains à plaider pour une régionalisation de ses compétences, dont (et prioritairement) celle de l’enseignement obligatoire. Sur ce point, nul doute que l’avenir de la FWB est intimement lié à la réussite, ou non, du Pacte.

Une dimension systémique

Cela étant, précisons que l’arsenal de recommandations proposé par le Pacte ne s’inscrit pas, à proprement parler, dans une perspective de « refondation » du système scolaire, contrairement à ce que certaines déclarations initiales pouvaient laisser entendre et comme certains pouvaient l’espérer. Les termes de la loi du « Pacte scolaire » de 1959 et les équilibres historiques régulant le fonctionnement du système scolaire restent globalement inchangés (les réseaux gagnant d’ailleurs en légitimité et en puissance d’action). Du reste, le « Pacte d’excellence » résulte lui aussi d’un délicat compromis entre des attentes et des conceptions de « l’école réformée » qui ne sont pas, a priori, nécessairement concordantes (notamment entre représentants syndicaux et des PO). C’est la raison pour laquelle les négociateurs du Pacte insistent sur sa dimension « systémique », appelant le gouvernement à s’en saisir comme un tout cohérent : « le groupe central, est-il écrit, insiste sur le fait que les orientations qu’il préconise ne sont pas un catalogue dans lequel chacun peut faire son marché (…). Elles ouvrent des perspectives sur des sujets complexes, mais constituent également des points d’équilibre et de compromis qui résultent d’un long et patient travail collectif. » En bref, le paquet de réformes proposées est à prendre ou à laisser : si le gouvernement s’aventurait à favoriser certaines orientations au détriment d’autres, l’idée même de « Pacte » en deviendrait caduque.

C’est d’abord sur sa capacité à répondre efficacement à ce lourd déficit d’équité et d’efficacité scolaire que le Pacte joue sa crédibilité et qu’il devra, à terme, être évalué.

Taux d’échec et décrochage

L’économie générale du « Pacte pour un enseignement d’excellence » est structurée en cinq grands « axes stratégiques d’actions » ; chaque axe étant lui-même décliné en une série de propositions et de recommandations plus spécifiques, nécessitant un phasage dans le temps et visant des objectifs à court, moyen et long terme.

D’un point de vue budgétaire, leur mise en œuvre nécessitera des dépenses nouvelles, de l’ordre de 300 millions d’euros en rythme annuel de croisière dont une majeure partie (environ 230 millions) devrait à terme être financée par des « réorientations au sein du budget actuel de l’enseignement » (entendez : par les effets retours escomptés de certaines mesures).

De façon générale, la dynamique du Pacte poursuit un double objectif clairement identifié : réduire le taux d’échec et de décrochage scolaire de 50 % d’ici 2030. Il s’agit là d’un objectif incontournable sachant que notre système scolaire bat tous les records en la matière : un élève sur deux a déjà redoublé au moins une fois en 3e secondaire (c’est un taux quatre à cinq fois supérieur à la moyenne des autres pays de l’OCDE) ! L’échec est, on le sait, socialement inégalitaire (car fortement corrélé à l’origine sociale des élèves), générateur de décrochages, pédagogiquement contreproductif, psychologiquement néfaste et extrêmement coûteux (aux alentours de 350 millions d’euros par an !). L’objectif de diminution de moitié du taux de redoublement constitue dès lors un objectif (minimal) pertinent en termes d’équité et d’efficacité. Il ne pourra être atteint qu’en activant une multitude de leviers interdépendants les uns des autres, détaillés au travers des cinq axes du Pacte. Impossible ici de tous les passer en revue. Centrons (très) brièvement notre propos sur deux chantiers (deux axes stratégiques) parmi les plus emblématiques du Pacte : la redéfinition et l’allongement du tronc commun et la réforme du modèle de gouvernance du système éducatif.

Les cinq axes stratégiques du « Pacte » :

1

– Enseigner les savoirs et compétences de la société du XXIe siècle et favoriser le plaisir d’apprendre, grâce à un enseignement maternel renforcé, à un tronc commun polytechnique et pluridisciplinaire et à un cadre d’apprentissage révisé et reprécisé.

2

– Mobiliser les acteurs de l’éducation dans un cadre d’autonomie et de responsabilisation accrues en renforçant et en contractualisant le pilotage du système éducatif et des écoles, en augmentant le leadership du directeur et en valorisant le rôle des enseignants au sein de la dynamique de l’établissement.

3

– Faire du parcours qualifiant une filière d’excellence, valorisante pour chaque élève et permettant une intégration socioprofessionnelle réussie tout en renforçant son pilotage et en simplifiant son organisation.

4

– Afin d’améliorer le rôle de l’enseignement comme source d’émancipation sociale tout en misant sur l’excellence pour tous, favoriser la mixité inclusive dans l’ensemble du système éducatif tout en développant des stratégies de lutte contre l’échec scolaire, le décrochage et le redoublement.

5

– Assurer à chaque enfant une place dans une école de qualité, et faire évoluer l’organisation scolaire afin de rendre l’école plus accessible, plus ouverte sur son environnement et mieux adaptée aux conditions de bien-être de l’enfant.
Un tronc commun renforcé

L’axe stratégique n°1 (voir encadré) préconise l’instauration progressive (de 2020 à 2027) d’un tronc commun renforcé, de la première maternelle à la troisième année du secondaire. Cette importante mesure est assortie d’un certain nombre de dispositions organisationnelles censées faire de ce tronc commun une vraie école du fondement pour tous : redéfini sur une base polytechnique et pluridisciplinaire (sans choix « d’options » donc), intégrant structurellement des dispositifs de remédiation devant permettre une gestion optimale de la diversité et de l’hétérogénéité des élèves, intégrant une approche éducative de l’orientation, etc. La mise en place de ce véritable tronc commun s’accompagne en outre d’une politique d’investissements conséquents dans l’enseignement maternel (traditionnel parent pauvre de l’enseignement) se traduisant notamment par l’engagement de 1.100 membres du personnel supplémentaires. L’idée : consolider l’égalité des chances et des acquis de tous les élèves dès le tout début de la scolarité (et du tronc commun), là où précisément se jouent les dynamiques d’accrochage scolaire, d’apprentissage de la langue de l’enseignement et de familiarisation de l’enfant au statut d’élève et à la culture scolaire. Ce projet d’une école commune pour tous de 3 à 15 ans constitue en soi une avancée considérable : porté par un vrai idéal d’égalité scolaire, il vise à favoriser la mixité sociale et scolaire au sein des classes et des établissements scolaires, à contrecarrer les logiques de (pré)orientations précoces s’apparentant trop souvent à des logiques de relégations. Il vise aussi à assurer théoriquement à tous les élèves de 15 ans, sans distinction aucune, un même bagage de savoirs et de compétences considérés comme essentiels à l’exercice d’une citoyenneté effective et à une émancipation sociale et professionnelle réussie. L’instauration de ce tronc commun réellement inclusif et allongé jusqu’à au moins 15 ans est d’ailleurs revendiqué depuis de nombreuses années par de nombreux militants et acteurs associatifs et syndicaux. Il va sans dire que la mise en place de ce tronc commun revisité et allongé s’accompagne de défis considérables. Principalement pour les équipes éducatives qui auront la responsabilité d’amener à la réussite des cohortes d’élèves de la 1re maternelle à la 3e année du secondaire, au sein d’un unique parcours scolaire. Elles devront gérer davantage d’hétérogénéité (des niveaux, des cultures, des situations individuelles), tout en limitant drastiquement la pratique du redoublement comme mode de gestion « classique » de cette hétérogénéité des classes. À ce titre, le Pacte prévoit l’instauration et le développement de dispositifs pédagogiques et d’outils de diagnostics précoces, de différenciation, de remédiation, d’évaluation formative, tout en insistant sur la nécessité de donner davantage d’ampleur au travail collaboratif entre enseignants.

Un nouveau modèle de gouvernance

La réforme du modèle de « gouvernance » du système éducatif constitue quant à elle une seconde dimension centrale du pacte, déclinée dans son « axe stratégique » n°2. L’objectif déclaré reste le même : améliorer à terme l’efficacité et l’équité du système scolaire. Cette nouvelle approche de la « gouvernance » entend favoriser l’implication de l’ensemble des acteurs de l’École en renforçant à la fois leur autonomie d’actions et d’initiatives tout en les responsabilisant par rapport à leurs résultats (objectifs). Il s’agit de la sorte d’appliquer à toutes les écoles une exigence de reddition de compte à l’égard de leur pouvoir subsidiant.

Cette nouvelle « culture » de l’autonomie et de la responsabilisation, le Pacte prévoit de l’implémenter à tous les étages du système scolaire, du niveau macro (la FWB, les PO et les établissements) au niveau plus micro (PO, directions et enseignants).

Au niveau macro, cela se traduit par la mise en place d’un « pilotage par objectifs » du système scolaire qui repose sur une définition « contractuelle » des rapports entre le pouvoir régulateur (la FWB), les PO et les établissements. Dans les très grandes lignes,(1) le Gouvernement (le pouvoir régulateur) fixe des objectifs généraux (en termes d’équité, d’efficacité et d’efficience) à atteindre par le système scolaire dans son ensemble, (2) chaque établissement scolaire (PO, directeur et équipe éducative selon une dynamique participative) élabore un « plan de pilotage » déclinant les objectifs spécifiques qu’il se propose d’atteindre à son niveau pour rencontrer les objectifs généraux précités, et (3) chacun de ces plans de pilotage fait à terme l’objet d’une contractualisation (devenant de la sorte « un contrat d’objectifs ») avec un représentant du pouvoir régulateur au niveau sous-régional (zones). Il est en outre prévu un accompagnement spécifique de contractualisation pour les établissements dits « en difficulté » (ceux qui dans les faits concentrent les publics d’élèves les plus fragilisés). Sur base d’un diagnostic préalable (réalisé par l’administration centrale), le pouvoir organisateur de ces écoles en difficulté propose un dispositif dit de « rattrapage » (pouvant inclure divers soutiens spécifiques) qui, une fois contractualisé, fera quant à lui l’objet d’une évaluation annuelle. Le plan de pilotage de chaque école doit en principe être adopté pour une durée de six ans au terme desquels il est évalué 4 (dans une optique « collective, compréhensive et constructive », précise le texte) et réactualisé. Même si les objectifs fixés par le gouvernement pour l’ensemble de la FWB sont contraignants, les rédacteurs du Pacte insistent toutefois sur le fait que ce modèle de pilotage par objectifs se veut respectueux de l’autonomie des écoles. L’objectif visé ne consiste nullement « à les mettre sous tutelle en leur assignant des objectifs spécifiques de manière technocratique dans une démarche purement top-down ». Ce sont bien les PO et les directions, en étroite concertation avec les équipes éducatives qui sont responsables de l’élaboration et, après procédure de contractualisation, de la mise en œuvre de leur propre plan de pilotage. Et si les objectifs ne sont pas atteints ? Dans la majorité des cas, des mesures correctrices devront être intégrées dans les nouveaux plans de pilotage. Reste que, en cas de mauvaise volonté manifeste, des mesures plus contraignantes sont envisagées, de la commande d’audits externes à la désignation de « managers de crise ».

Il s’agit d’implémenter une nouvelle culture de l’autonomie et de la responsabilisation à tous les étages du système.

Au niveau plus micro, ce nouveau cadre d’autonomie et de responsabilisation implique également une série d’évolutions allant dans le sens, par exemple, d’un leadership renforcé des directions, d’une autonomie accrue des équipes éducatives quant au choix des moyens et méthodes à mettre en œuvre pour atteindre leurs objectifs par une plus grande souplesse accordée dans la gestion des moyens d’encadrement, par des procédures d’évaluation des enseignants, etc.

Ce nouveau modèle de gouvernance tente ainsi de concilier deux exigences perçues comme nécessaires à l’amélioration de l’efficacité générale du système éducatif : une exigence de liberté et d’autonomie d’une part – nécessaire à un ajustement optimal des moyens et des méthodes aux objectifs à atteindre – et une exigence de reddition de compte d’autre part, plaçant tous les acteurs de l’école face à leur responsabilité dans la poursuite de ces mêmes objectifs.

Orientation sociale versus libérale

Les premiers décrets initiant la mise en œuvre de la dynamique réformatrice du Pacte ont d’ores et déjà été votés. Mais l’essentiel reste à faire et de nombreuses questions restent pendantes. La question du consensus autour du projet de réforme notamment, consensus des acteurs politiques (évoqué plus haut) mais aussi des acteurs éducatifs (les enseignants) : ni l’un ni l’autre n’est totalement assuré. L’adhésion du corps enseignant au projet et à ses finalités reste un enjeu majeur, d’autant que le Pacte induit une conception profondément renouvelée du métier d’enseignant (autonomie renforcée, travail plus collaboratif, évaluations, diversifications des missions, travail de remédiation, etc.). À cet égard, une réforme conséquente de la formation initiale des enseignants (articulation de son contenu aux principaux axes du Pacte et allongement de sa durée) s’avère être une condition indispensable à la réussite du Pacte. Annoncée depuis des années, cette dernière se fait toujours concrètement attendre.

Plus fondamentalement, la dynamique programmatique générale du Pacte mérite d’être sérieusement interrogée. Au-delà de sa cohérence formelle, il est assez manifeste que cette dynamique est travaillée par deux orientations « idéologiques » potentiellement en tension : une orientation « sociale » d’une part, indexée à des objectifs d’émancipation et d’égalité des chances et des acquis (…) et une orientation plus « libérale » d’autre part, davantage indexée à des objectifs d’efficacité et d’efficience du système. Cette dernière se manifeste notamment à travers l’imposition d’une nouvelle forme de lexique institutionnel (« leadership », « contrat d’objectifs », « plan de pilotage », « excellence », etc.) et de dispositifs managériaux qui imprègnent le nouveau modèle de « gouvernance » du système scolaire. Que les orientations à tonalité plus « libérale » du Pacte neutralisent les effets potentiellement égalitaires et émancipateurs de ses orientations à finalité plus « sociale » inquiète bon nombre d’observateurs et militants de l’égalité scolaire. Il est même à craindre pour certains qu’un tel modèle de gouvernance contribue au final à renforcer la concurrence et les inégalités scolaires ; crainte d’autant plus fondée que ce modèle de gouvernance laisse inchangé le mode actuel de régulation en quasi-marché du système scolaire et s’en accommode parfaitement. Enfin, la timidité des réponses apportées par le Pacte à certaines problématiques scolaires importantes, telles que la non-gratuité effective de l’école ou son déficit de mixité sociale, ne va pas pour apaiser les esprits.

Une politique intégrée

Un autre point d’attention porte sur le soutien équilibré aux différents champs de compétences gérés par la FWB qui tous concourent à une politique globale d’émancipation et d’égalité sociale. En ce sens, l’enjeu est de développer une politique globale et intégrée de socialisation et d’éducation. Cela concerne évidemment l’institution scolaire, mais cela concerne tout aussi fondamentalement des secteurs tels que l’accueil de la petite enfance, le soutien au secteur associatif, les organisations de jeunesse, les institutions culturelles, etc. Autant de secteurs qui sont aujourd’hui structurellement sous-financés et qui risquent de voir leur développement (et leur efficacité) entravé, faute de ne pouvoir bénéficier de ressources nécessaires pour cause, notamment, d’investissement prioritaire dans l’École. Celle-ci ne peut pas tout et n’est pas toute seule : l’efficacité de sa mission émancipatrice dépend également et étroitement du développement des autres secteurs d’actions publiques qui participent, par d’autres voies, à la réalisation de cette même mission. Un juste équilibre des investissements publics au soutien et au développement de toutes les compétences de la FWB est donc un enjeu essentiel.

Réforme ou refondation ?

Reste une question lourde et difficile : réforme ou refondation de l’École ? Cette question anime également le débat. L’ambition réformiste du Pacte est jugée largement insuffisante par certains qui considèrent que l’École telle que nous la connaissons est une institution historique désormais obsolète, en total décalage avec les grandes mutations sociétales et technologiques en cours. Tenter une énième fois de la réformer reviendrait à vouloir maintenir artificiellement en vie un projet éducatif qui n’est par principe plus à même de répondre valablement aux vrais enjeux du XXIe siècle et qui est de toute façon inexorablement vouée à la fragmentation et à la marchandisation. D’où l’idée défendue par certains de tourner la page et d’initier un large débat démocratique sur les contours souhaitables d’une « nouvelle institution éducative commune » dont la légitimité renouvelée reposerait sur sa capacité à reformuler un vrai programme éducatif émancipateur en phase avec les défis du siècle.

Toute conciliation entre cette option de refondation et celle portée par le Pacte est difficile à imaginer. Mais il y a fort à parier que les débats autour d’une nécessaire et complète refondation de l’École monteront à l’avenir en puissance si le modèle « d’enseignement d’excellence » promu par les réformes du Pacte devait correspondre aux prédictions les plus alarmistes qui lui sont faites.

Frederic Ligot

 

 

 

1. Document disponible sur le site dédié au Pacte pour un enseignement d’excellence : www.pactedexcellence.be

2. Ce « groupe central » est composé de représentants des fédérations des pouvoirs organisateurs, des fédérations d’associations de parents, des centrales syndicales d’enseignement, de représentants de l’administration générale de l’enseignement ainsi que des principaux ministres concernés (Enseignement obligatoire, supérieur et de Promotion sociale).

3. Cet accord faisait écho à un appel à une « refondation de l’École » lancé peu avant les élections par un large panel d’acteurs associatifs, syndicaux et académiques.

4. Une évaluation intermédiaire est prévue au terme de la 3e année.